15 años de minería: Perú más vunerable y no sostenible

Dic 10, 2018

mineriapasco

Cerro de Pasco

URGE CAMBIO HACIA UNA ECONOMÍA DIVERSIFICADA Y SOSTENIBLE DESDE LAS REGIONES

 

 Juan Aste Daffós - Ingeniero economista, especialista en gestión ambiental, minería, y manejo de conflictos socioambientales.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          Lima, 18 de noviembre 2018

Las últimas dos décadas, 1999-2018, dan cuenta de un problema más profundo y de mayor dimensión de la economía de los principales países industrializados de los cuales depende la actividad minera, generándose una preocupación sobre las condiciones en las cuales se van a implementar la exploración y explotación de los grandes proyectos hacia el 2030, por lo que la SNMPE viene desarrollando su campaña “Minería de Todos” y el Ministerio de Energía y Minas con el respaldo del Presidente Vizcarra ha creado el Grupo de Alto Nivel con representantes de las empresas mineras, el Estado, la sociedad civil (ong) y el sector académico para consensuar una hoja de ruta hacia el 2030 en el objetivo de “lograr una minería sostenible, inclusiva, con una verdadera contribución que nos lleve al cierre de las brechas que existen, y así lograr mejorar el nivel de vida de todos los peruanos”.

Lo cierto es que se ha abierto el debate entre quienes desde el gobierno y el gremio minero insisten en la minería como eje central del modelo económico y ordenador del territorio y quiénes proponen identificar y/o fortalecer con los actores locales, y la información que sea necesaria, las alternativas de desarrollo local sostenibles y allí ubicar o no la actividad minera bajo ciertas condiciones económicas, ambientales y sociales.

Veamos que ha pasado con la minería en estos últimos 15 años para entender sus limitaciones y posibilidades para aportar al desarrollo sostenible.

¿Qué procesos están acentuando la vulnerabilidad del modelo centrado en la Minería?

La economía mundial muestra una desaceleración general luego de la crisis financiera 2007-2008, que se manifiesta en un crecimiento económico cada vez menor y un proceso de deflación que presenta tasas más reducidas de aumento de los índices de precios al consumidor, al productor y de los activos financieros. Esta situación en EEUU, Japón, Alemania y 12 países de la Eurozona viene desde los años 80s y 90s, mientras China se dinamizó desde los 70s hasta el 2007, pero luego de la crisis financiera citada también ingresó a una desaceleración general hasta hoy (set 2018). A su vez, las cifras favorables de inflación, desempleo y crecimiento de EEUU en el segundo y tercer trimestre del 2018, no implica que se haya superado la tendencia a la deflación.

(ver, Graña,2017, en base a www.sscnet.ucla.edu/issr/cstch/papers/BrennerCeisisTodayOctober2009.pdf) y (https://datosmacro.expansion.com/pib).

 

GRÁFICOS DE LA DESACELERACIÓN 2000-2018

 

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Lo cierto es que el primer proceso es la desaceleración general de la economía mundial y de China en particular, asociada a condiciones de sobreacumulación y sobreproducción, y la guerra comercial que EEUU le ha declarado desde julio 2018, afectan la demanda y el precio del cobre para 2019-2021 y en adelante, y el segundo, es el aumento del costo operativo en la minería debido a la disminución sostenida de la ley del mineral de los yacimientos y por consiguiente al aumento del tamaño de la operación minera, lo que implica un mayor impacto ambiental y social al incrementarse el uso del agua superficial y subterránea, explosivos, reactivos, y en conjunto el área de influencia directa de los proyectos.

El menor costo operativo del cobre en el Perú (centavos US$ 116 la libra) respecto a Chile (144), China (155), EEUU (172) y otros países se debería al menor gasto laboral, energético y ambiental y a una mayor productividad por la mejor ley del mineral. (Flores, 2017, http://propuestaciudadana.org.pe/wp-content/uploads/2017/10/Recaudaci%C3%B3n-Fiscal-y-Beneficios-Tributarios...-WEB.pdf, en base a datos de Wood Mackenzie y Cochilco).

Se asume el análisis del cobre porque el 2017 representó el 50.8% de la exportación minera y 30.7% de la exportación total del Perú, cuya producción está controlada en un 76.6% por empresas transnacionales de China (26.5%), EEUU (20.5%), Suiza (14.5%), Canadá (9.0%) y Australia (6.1%), y porque en este mismo año exportaron a China el 59.8% de los concentrados de cobre producidos en el Perú. El oro aportó con el 29.4% de la exportación minera y 17.8% de la exportación total. (MINEM, 2018).

 

GRÁFICO DISMINUCIÓN DEL PRECIO REAL DEL COBRE 1950-2018

 

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GRÁFICO DE DISMINUCIÓN DE LEYES DE YACIMIENTOS VS PRODUCCIÓN COBRE

 

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GRÁFICO DE REDUCCIÓN DEL MARGEN ENTRE PRECIO Y COSTO

 

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Fuente: COCHILCO

Ambos procesos tienden a una reducción de la rentabilidad a mediano y largo plazo, pero también las ETNs mineras, China y los países más industrializados requieren un abastecimiento estratégico de cobre con contratos de venta futura por el período de vida útil de los yacimientos, que en el corto plazo es enfrentada con la demanda a los gobiernos de los países productores de otorgar más facilidades para la exploración en la búsqueda de nuevos grandes yacimientos, menor costo de la energía, desregulación ambiental, aumento intensivo y extensivo del trabajo principalmente eventual, estos dos últimos con el fin de reducir el gasto ambiental y laboral, así como también exigen mantener y ampliar las exoneraciones y devoluciones de impuestos como garantía para la recuperación de los mayores niveles de inversión de los proyectos de exploración, construcción y ampliación de la capacidad de producción.

Debe destacarse que entre el 2010 y el 2016 la inversión china, principalmente estatal, destinada a América Latina creció 260%, pasando de 31,720 a 113,662 millones de dólares, siendo Brasil, Perú y Argentina los principales receptores. La inversión no solo se orientó a la prioridad en materias primas sino también a infraestructura y servicios (El País, 17 junio 2017). Asimismo, China planea invertir 10 mil millones de dólares en 2019-2021 en energía y minas, telecomunicaciones, construcción, infraestructura y finanzas (Agencia AP, 01 junio 2018).

El consumo de cobre refinado de China en el mundo pasó del 12.2% el 2000 al 47.5% el 2016, es decir, aumentó de 1.85 a 10.7 millones de toneladas métricas finas. (Cochilco, 2017, en base a Wood Mackenzie). El 2017 China adquirió el 36% de las exportaciones mineras del Perú al comprar el 59.8% del cobre, el 23.4% del zinc, el 37.1% del plomo y el 97.5% del hierro. El 20% de la inversión de la cartera de proyectos de construcción de mina del Perú, de acuerdo al MINEM al 1° marzo 2018, corresponde a capitales de China que suman 11,700 millones de dólares y le siguen Reino Unido (19.7%), Canadá (16.7%), México (15.5%), EEUU (9.6%), y otros. (MINEM, 2018)

Hay una dependencia de las compras de cobre de China y una tendencia de la inversión de capitales principalmente de China, hacia un mayor control territorial de la producción de cobre en el Perú y ahora en América del Sur a fin de garantizarse un abastecimiento estratégico, habiendo establecido desde el 2014 que las importaciones que realice de los concentrados de este metal no excedan el 0.5% de arsénico al igual que Japón el 2013 puso este valor máximo en 0.2%.

¿Cómo han enfrentado esta situación de la minería los 5 últimos gobiernos?

Desde el 2001 a la fecha Toledo, García, Ollanta, Kuczynski (28 julio 2016-22 marzo 2018), y Vizcarra (23 marzo hasta oct 2018) han aplicado la política del llamado “Consenso de Washington” de liberalización de los mercados, equilibrio fiscal y presupuestal con promoción de la inversión extranjera, y privatización, que había mostrado su fracaso por lo menos desde el 2001 en Argentina, y que luego el 2007 recién lo reconoció el propio Banco Mundial. Esta política reprodujo el modelo económico con prioridad en la minería.

Toledo (2001-2006), fue ayudado por el inicio del aumento de los precios de los metales (2003-2006), y en un contexto de crecimiento elaboró el primer reglamento de consulta y participación ciudadana para aprobar los EIA y estableció el compromiso previo entre los titulares de los proyectos mineros y el entorno social. El 2004 respalda públicamente el proyecto Las Bambas entregando simbólicamente un cheque por 45.5 millones de dólares como aporte social y el 2005 firma del contrato para construir la carretera interoceánica sur.

García (2006-2011), fue el gobierno con mayor beneficio por los más elevados precios de los metales, aun con el impacto de la crisis financiera de 2007-2008, consiguiendo en el congreso la anulación del proyecto ley del impuesto a la sobreganancia minera, compensándolo con el “óbolo voluntario”. El 2008 crea el ministerio del ambiente y el OEFA a exigencia del BID para facilitar el préstamo para el proyecto Camisea, así como en su gobierno se aprobó el reglamento ambiental de exploración minera y la participación ciudadana en la vigilancia y el monitoreo ambiental, y también el 2007 inició la normativa sobre criminalización de la protesta y el presidente de la república escribió “El Síndrome del Perro del Hortelano” donde reafirma que la minería trae desarrollo a las poblaciones de su entorno mientras que con una agricultura pobre eso no es posible. El 2008 enfrentó el “Moqueguazo” liderado por Vizcarra cuando éste era gobernador que demandaba equidad en la distribución del canon minero. El 2009 el gobierno tuvo responsabilidad en el “Baguazo”.

Ollanta (2011-2016), enfrentó una disminución no drástica de los precios de los metales y un aumento de los conflictos. Desde el inicio intentó concertar con los inversionistas mineros el establecimiento de una ley de consulta previa y la aprobación de un impuesto y gravamen especial a la minería, los que se concretaron en setiembre 2011, sin embargo, su efecto en la defensa de los derechos de las comunidades campesinas se preveía limitado en el primer caso y muy reducido aporte tributario en el segundo.

El 2013 es el inicio de las medidas más permisivas y atentatorias contra el ambiente y los territorios de las comunidades campesinas y poblaciones locales en beneficio de los inversionistas mineros, dado que se aprueban los DS 054 y 060 de la PCM para facilitar el acceso a la exploración en cuanto a la aprobación del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) y se crea el Informe Técnico Sustentatorio (ITS) para los casos de modificaciones del EIA con impacto no significativo que se aprueba en 15 días hábiles y sin consulta, y se precisa el procedimiento para acortar el plazo de aprobación de los EIA.

El 2014, a propuesta del Ejecutivo, el parlamento aprobó la ley 30230 o “paquetazo ambiental”, iniciando un proceso de desregulación ambiental con el recorte a 45 días hábiles la aprobación de los EIA bajo responsabilidad de los funcionarios, suspende la aplicación de multas del OEFA por 3 años, los sectores promotores de la inversión y el ministerio del ambiente aprueban los LMP y los ECA y se crean las zonas reservadas como paso previo a la aprobación de las Áreas Naturales Protegidas (ANP), las que deben ser aprobadas por el Consejo de Ministros.

El 2015, se aprueba la ley 30327 que establece la certificación ambiental global para aprobar simultáneamente el EIA con los títulos habilitantes de los sectores competentes, los diagnósticos línea base son válidos por 5 años y compartibles con terceros, se fija en 150 días hábiles el plazo de la certificación global, el incumplimiento de los plazos por los funcionarios es bajo responsabilidad, se establece el saneamiento físico legal a fin de expropiar y entregar territorios para proyectos de infraestructura desplazando a las comunidades de sus territorios; se aprueba reglamento ambiental de explotación minera hasta el transporte, y se hacen más permisivos los ECA de agua, y en enero 2014 se aprueba La ley 30151 de criminalización de la protesta e impunidad para militares y policías.

Ollanta fracasa desde el inicio en el manejo de los conflictos, primero en el caso Conga el 2011 (EIA se aprobó en octubre 2010), luego en Espinar (2012) y finalmente con Tía María el 2015 (Segundo EIA se aprobó en agosto 2014), y en el 2015 inicia el estado de emergencia en Las Bambas incluso con una prórroga. La política de diversificación productiva solo quedó en norma y principios, pero sin mayor avance.

Kuczynski (28 julio 2016 al 22 marzo 2018), incorporó las áreas naturales protegidas (ANP) y zonas vulnerables como los nevados y humedales a la exploración en el reglamento de protección ambiental para la exploración minera publicado el 22 de diciembre 2017, modificó el ECA de aire para el dióxido de azufre a fin de posibilitar la venta del complejo metalúrgico de La Oroya y la ampliación de Toquepala con las emisiones de la fundición de Ilo de la Southern (SPCC), y estableció el fondo de adelanto social, completando su política prorrogando el estado de emergencia en el corredor minero Cusco, Apurímac y Arequipa. Finalmente, el congreso de la república aceptó su renuncia a la presidencia el 23 marzo 2018.

Vizcarra (23 marzo a oct 2018), como primer Vicepresidente asume la Presidencia de la República y decide mantener la misma política minera que los anteriores presidentes en un contexto de precios ligeramente al alza, aunque con tendencia no favorable para 2019-2021, pero asume una mayor transparencia en su administración en un marco de incertidumbre frente a la crisis política, apoyando la ejecución del proyecto Quellaveco (Moquegua) e impulsando un referéndum para decidir reformas políticas a las que el congreso no les daba prioridad, como la lucha contra la corrupción en el Poder Judicial. En setiembre 2018 decidió crear un Grupo de Alto Nivel (GAN), que incluye a representantes de las empresas, el Estado, el sector académico y ONGs, para consensuar una “hoja de ruta” que haga que la minería sea reconocida como una actividad que es inclusiva y aporta al desarrollo sostenible, en realidad es para crear condiciones a fin de facilitar la exploración y las operaciones de grandes proyectos mineros hacia el 2030.  

¿Qué resultados a nivel macroeconómico ha tenido la política minera 2001-2018?

Elempleo minero directo aumento de un 0.6% de la PEA para 2001-2006 al 1.1% en 2012-2017, alcanzando un promedio de 195,560 trabajadores para enero - junio 2018, siendo un 67.2% trabajadores de contratas. La participación minera en el PBI ha sido del 5.4% en 2001-2006, 9.8% al 2017, mientras el aporte tributario neto ha bajado del 15.8% en 2008-2012 al 3.2% en 2013-2017, y las exportaciones mineras que representaron el 55.7 % de las exportaciones totales en 2001-2006 pasan a ser el 57% en 2012-2017. El efecto multiplicador de la actividad minera en la economía se ha reducido tal como lo muestra el estudio de Távara, Gonzales de Olarte y Del Pozo, "Hacia un Desarrollo Inclusivo. El caso del Perú"(abril 2014), que relativiza los estudios (IPE y Macroconsult) que sobredimensionan la generación de empleos indirectos.

Si se calculara la diferencia entre el ingreso tributario neto de exoneraciones y devoluciones y se le restara el valor del impacto ambiental y social que generan los proyectos mineros, la diferencia sería negativa. Las llamadas externalidades están asociadas al impacto de la contaminación minera sobre los ecosistemas y la salud de las personas y cuyo costo se traslada a la sociedad sin responsabilidad para las empresas.

¿Qué resultados se constatan a nivel territorial?

El alza de precios (2003 -2011) condujo a la expansión minera sin límites a través del aumento del área de concesiones, el aumento de la exploración minera y de la capacidad de producción y a procesar más toneladas tratadas al explotarse zonas con menor contenido fino, aumentando el impacto ambiental, económico y social. En los casos de evaluación del EIA para exploración o explotación, el Estado no garantiza información adecuada y de fácil acceso a la población respecto al proyecto y no se aplica la consulta previa y menos en base a la alternativa económica, ambiental y social de las comunidades y poblaciones locales en riesgo, por lo que los conflictos se incrementan con la expansión minera que amplía el impacto cuando ingresa a nuevas zonas agrícolas y ganaderas de comunidades y agricultores locales.

La debilidad de la institucionalidad ambiental, agudizada desde el 2014 con la ley 30230, ha acentuado el impacto ambiental, económico y social en las regiones, potenciando los conflictos, cuyo tratamiento en condiciones de asimetría y en su momento de escalamiento crítico, los convierte en permanentes. Los conflictos mineros han ido en aumento pasando del 50% del total de conflictos socioambientales en 2008-2011 al 64% en 2016-2017, generándose en la imposición del acceso a territorios de comunidades para realizar labores de exploración y en otros casos cuando el aumento de la capacidad de producción en mina, planta y relavera se hacen sin consulta previa real a las comunidades, y también se generan cuando hay impacto ambiental a ecosistemas hídricos, a zonas productivas, y cuando hay impacto de la contaminación del aire por micro partículas metálicas debido al transporte minero intensivo y permanente así como por el uso unilateral que hacen las empresas mineras de áreas de las comunidades sin tener contrato de servidumbre y cuando el propio Estado declara vía pública una parte del territorio de una comunidad sin pagar nada.    

 

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La disposición de recursos del canon y regalías tiene tres problemas centrales: uno, concentran entre el 55 y el 65% en 4 regiones que hoy son Ancash, Arequipa, La Libertad y Apurímac, dos, una vez redistribuidos por el Estado, no llegan a las comunidades para proyectos de apoyo a la producción porque no se cumplen los presupuestos participativos, y tres, el canon y las regalías están descendiendo desde el 2012 por el aumento del costo operativo y las exoneraciones tributarias y devoluciones de impuestos. En los gobiernos regionales y gobiernos locales estos recursos se destinan a pequeñas obras de infraestructura, salud y educación, con no pocos casos de corrupción, y no van a inversión productiva en comunidades aun cuando la ley de distribución del canon así lo señala.

¿Qué se puede concluir como balance de 15 años de minería?

Hay ahora una mayor vulnerabilidad externa respecto a economía mundial y a China en particular, que tienden a disminuir la demanda y el precio mientras se recorta la brecha precio vs costo, aunque este último es menor en el Perú que en Chile, China y EEUU, por lo que los inversionistas privados y el propio Estado Chino han priorizado el Perú para sus inversiones mineras en cobre, las que no destacan precisamente por su transparencia, condiciones ambientales y laborales.

Los 5 últimos gobiernos en el Perú han apostado a la inversión minera como eje de la economía, facilitando el acceso a la exploración, desregulando las normas ambientales y no interiorizando el gasto por el impacto ambiental, y concediendo exoneraciones tributarias como condición para la realización y recuperación de las inversiones, que por el mayor tamaño de las operaciones dada la menor ley del mineral, se producirá un mayor impacto ambiental y social con un menor aporte tributario y por consiguiente habrá un reducido canon, que además se concentra en .

En los territorios, la expansión del área de concesiones mineras y las facilidades para el acceso a la exploración y explotación va definiendo un ordenamiento minero del territorio que afecta la autonomía y limita o anula alternativas de desarrollo local sostenibles, y las ampliaciones de la producción llevan a mayores niveles de contaminación, pérdidas de ecosistemas hídricos y de la biodiversidad, reducción de la disponibilidad de agua. La actividad minera afecta los derechos de los pueblos indígenas y poblaciones locales, acentuando la desigualdad económica y social de los que no dependen de la mina, porque el efecto en el empleo directo e indirecto local es muy limitado.

El estado no ha sido garante de derechos ni ha procesado adecuadamente los conflictos desde su fase inicial interviniendo cuando ya está en fase de ascenso y conflicto abierto dilatando las soluciones en las mesas de diálogo más que ayudando a su resolución. de las comunidades.

El estado no ha logrado la ejecución de proyectos productivos en favor de las comunidades e incluso se constata una reducción sostenida de estos recursos hacia las regiones por la decisión política de mantener las exoneraciones y/o devoluciones de impuestos que anulan posibilidades de inversiones para el desarrollo sostenible de las regiones del Perú

¿Qué propuestas y desafíos surgen para lograr el desarrollo local sostenible?

Debe establecerse la prioridad de la diversificación productiva en base a la promoción y apoyo a las alternativas autónomas de desarrollo sostenibles desde los actores sociales de las regiones para ir construyendo participativamente el ordenamiento territorial.

Deben eliminarse las exoneraciones tributarias y redistribuir este ingreso a fin de aportar al desarrollo local sostenible de los pueblos indígenas y las poblaciones locales.

Potenciar la vigilancia comunitaria para mitigar el impacto ambiental de la actividad minera sobre los territorios de las comunidades y agricultores, la disponibilidad del agua y la soberanía y la seguridad alimentaria, con efectos negativos en la salud de las personas, porque de lo contrario, se caerá en una política de mayor confrontación en los territorios.

Proponer el diálogo y el referéndum para derogar la ley de criminalización de la protesta y realizar avances en la lucha contra la corrupción que debería formar parte de las agendas locales. La transparencia, el ordenamiento territorial, y el impulso a las alternativas económicas sostenibles desde las regiones resultan cruciales.

Incidir para que el Estado actúe como garante de derechos y ser muy exigente en el otorgamiento de concesiones las que deben realizarse bajo consulta previa respecto al potencial impacto ambiental, económico y social que pudieran causar sobre las alternativas locales de desarrollo sostenible y también debe aplicarse la consulta respecto al EIA para exploración y explotación minera.  

Impulsar que el estado asuma con carácter estratégico la conservación de las cabeceras de cuenca y la biodiversidad, así como la protección del ambiente, siendo estricto en la evaluación y aprobación de los instrumentos de gestión ambiental, para lo cual se requiere revisar los LMP y ECA que los han llevado a niveles muy permisivos como es el caso del dióxido de azufre y establecer actualizaciones anuales de los diagnósticos línea base, así como evaluar las condiciones e implicancias de la aplicación del 0.5% y 0.2% de arsénico como máximo en los concentrados de cobre que compran china y Japón.

Esta alternativa se sostiene en que el Perú es un país megabiodiverso, pluricultural y multilingüe, por lo que tiene una base sólida desde los actores locales y sus territorios para la diversificación desde la agrobiodiversidad y el turismo, y no tiene por qué llamarse unilateralmente “país minero”.

 Se trata ahora de trabajar y fortalecer alternativas de desarrollo local sostenible o del buen vivir, que refuercen los procesos de empoderamiento desde la autonomía y la formación de capacidades.

Para ello, la tarea es el empoderamiento de los actores sociales en la construcción de agendas locales para el desarrollo sostenible, realizando trabajos de incidencia y comunicación en las ciudades de las regiones y lima, donde debe ser prioridad obtener información y compartirla con la población local, en particular con los jóvenes sobre el rol que ellos pueden tener, y en especial con los hijos de las familias campesinas que estudian en universidades e institutos.

COLOFÓN

 

Los 5 últimos presidentes (2001-2018) han decidido mantener a la minería como prioridad del modelo económico acentuando la desindustrialización, el abandono de la agricultura familiar, la agroforestería, la pesca artesanal, y en general, la pequeña empresa, las asociaciones de productores, y las cooperativas, propiciando la migración y la centralización en Lima y las principales ciudades donde se concentra el comercio, los servicios, la construcción y la banca y las finanzas, por lo que al no generarse nuevos empleos e ingresos, crecen y predominan las economías informal e ilegal que se retroalimentan con la economía formal, reproduciendo círculos de pobreza, desempleo, corrupción, y el aumento de la violencia y la inseguridad. Así, la educación, la salud, la cultura, el empleo digno y el desarrollo sostenible y descentralizado basados en la participación democrática, autónoma y el interés colectivo no son parte de este modelo. Las políticas únicamente orientadas a fomentar la inversión privada, en particular de empresas mineras con grandes proyectos, a través del uso de las exoneraciones tributarias y la devolución de impuestos, postergan indefinidamente los proyectos más importantes para la población de las regiones. En consecuencia, urge el cambio hacia una economía diversificada y sostenible desde los actores locales de las regiones articuladas sinérgicamente en el territorio nacional.

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BIBLOGRAFÍA

 

Graña,2017,”Deflación ¿Creación Destructiva?

Flores C., Quiñónez C.,2017, Recaudación Fiscal y Beneficios Tributarios en el Sector Minero”

Corporación Chilena del Cobre (COCHILCO), 2017, “Tendencias de usos y demanda de productos de cobre”, DEPP 24/2017

Távara, Gonzales de Olarte y Del Pozo, 2014 "Hacia un Desarrollo Inclusivo. El caso del Perú"

FUENTES

 

MINEM, Anuario Minero, varios años.

MINEM, “Perú: Cartera de Proyecto de Construcción de Mina 2018, Ed 1° marzo 2018.

INEI, PEA, varios años

PBI, (BCRP, varios años)

Modificado por última vez en Miércoles, 19 Diciembre 2018 16:06
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